Salgs- og skjenkebevillinger: kommunenes forvaltning av alkoholloven

Hovedpunkter

• Antall skjenkesteder er tredoblet i løpet av de siste 30 årene
• Få skjenkebevillinger inndras som følge av brudd på alkoholloven

Ved siden av vinmonopolordningen og alkoholavgiftene er bevillingssystemet for omsetning av alkohol et viktig virkemiddel i norsk alkoholpolitikk. Dette er ordninger som bidrar til å begrense tilgangen til alkohol. Alkoholloven setter de ytre rammene for bevillingssystemet.  Kommunene gir bevilling til salgs- og skjenkesteder, og har ansvar for den løpende forvaltningen av alkoholloven.

Salgs- og skjenkebevillingene er knyttet til 3 grupper av alkoholholdig drikke: Alkoholgruppe 1 omfatter øl, cider og rusbrus med alkoholinnhold opp til 4,7 %. Alkoholgruppe 2 omfatter øl vin og brennevin med alkoholstyrke mellom 4,7 % og 22 %, mens alkoholgruppe omfatter brennevin med alkoholstyrke mellom 22 % og 60 %.

Informasjon om kommunenes forvaltning av alkoholloven innhentes årlig for det foregående året gjennom spørreskjema til alle landets kommuner. Informasjonen fra kommunen har varierende kvalitet.

Salgsbevillinger

Endringer over tid

Antallet salgssteder for alkohol har endret seg over tid. Tabell 1 viser at antall salgssteder for vin og brennevin (vinmonopol) økte betydelig etter 1990, men antallet er likevel langt lavere enn antall salgssteder for øl, cider og rusbrus. Sistnevnte salgssteder har gått noe ned siden midten av 1980-tallet som følge av strukturendringer i dagligvarehandelen. Siden 1993 er sterkøl og annen alkoholholdig drikk over 4,7 % bare tillatt solgt på vinmonopolet.

Fra 2003 har det vært mulig å kjøpe alkohol i gruppe 1 i alle landets kommuner. Dette til forskjell fra 1980, da omkring halvparten av kommunene ikke hadde utsalgssted for alkohol. Salget av alkohol i gruppe 1 foregår stort sett gjennom dagligvarebutikker, men det selges også øl/cider/rusbrus gjennom andre utsalg.  Dette er i all hovedsak utsalg som drives av lokale bryggerier.

Salgssteder for gruppe 1 fordelt på fylke

Tabell 2 viser antall salgssteder for alkoholgruppe 1 i 2018 fordelt på fylke.

Salgsbevillinger – alkoholgruppe 2 & 3 – Vinmonopolet AS

Monopolordningen omfatter tilnærmet alt salg av alkoholholdige drikkevarer i gruppe 2 og 3. Unntaket er gårdssalg av sider og fruktvin, som er begrenset til 15 000 vareliter per produsent per år. Det har skjedd flere store endringer i antall vinmonopol de siste 20 år. Mens det i 1990 var 106 slike utsalg, var antallet ved utgangen av 2018 økt til 331 (Tabell 3). Det er den enkelte kommune som gir bevilling til vinmonopolet om å etablere utsalgsted etter søknad, men initiativet til å opprette vinmonopol kan også komme fra kommunen.

Foruten den store økningen i antall vinmonopol, er også overgangen fra disksalg til selvbetjening en viktig endring. De første selvbetjente vinmonopol ble innført i 1999, og i 2011 var alle utsalgene selvbetjente.

Tabell 3 viser utvikling i antall vinmonopol fordelt på fylke fra 2000-2018. Vi ser her at det har vært en økning i alle fylker, og samlet sett fra 140 i begynnelsen av perioden til 331 ved utgangen av 2018. Den største relative økningen har vært i Møre og Romsdal (fra 4 i 1998 til 21 i 2018).

Skjenkebevillinger

Skjenkebevilling gis – i all hovedsak – av kommunen, mens staten gir bevilling til skjenking av alkohol på innenlands fly, tog og skip og forsvarets befalsmesser. Dette har i de senere år dreid seg om i underkant av 100 skjenkebevillinger til befalsmesser, og omkring 70 til passasjerskip. Skjenkebevilling kan gis med rett til å skjenke all alkoholholdig drikk, eller den kan begrenses til bare å gjelde drikkevarer i gruppe 1 eller til gruppe 1 og 2.

Antall skjenkesteder med kommunal bevilling er mer enn tredoblet i løpet av de siste 30 år, fra noe under 2 500 i 1980 til nærmere 8 000 i 2018 (Tabell 4). Mens det i 1980 var 111 kommuner som ikke hadde skjenkested for alkohol, var antallet i 2018 redusert til 3. Det ser ellers ut til at antall skjenkesteder har stabilisert seg de senere år. Tidligere var det vanlig å kun gi bevilling til alkoholgruppe 1 eller til gruppe 1 og 2. I 1980 gjaldt dette 75 prosent av bevillingene, mens nå gir 87 prosent av bevillingene også anledning til å servere drikk i alkoholgruppe 3.

Tabell 4 viser skjenkesteder fordelt på fylke for 2018. Ikke overraskende hadde Oslo flest med 1221 skjenkesteder, mens Trøndelag som nummer to hadde 769. Færrest skjenkebevillinger var det i Finnmark (171).

Selv om alle landets kommuner nå gir anledning til å selge øl, og så godt som alle har gitt bevilling for skjenking, blir ikke alle søknader innvilget. Fram mot midten av 2000-tallet var det imidlertid nesten ingen kommuner som avslo søknad om salgsbevilling, mens antall kommuner som ga avslag på skjenkebevillinger var noe høyere. I 2018 var det 27 kommuner som oppga at de hadde gitt avslag på søknad om skjenkebevilling, som er tilsvarende gjennomsnittet i den siste femårsperioden. Den vanligste grunnen synes å være at krav til økonomisk vandel ikke er oppfylt.

Salgs- og skjenketider

Alkoholloven angir «normaltid» og «maksimaltid» for salg og skjenking av alkohol (se tabell 5). Dersom kommunen ikke har vedtatt salgs- og skjenketider som går utover normaltid, er det denne som skal gjelde. Kommunen har også anledning til å differensiere ved at ikke alle bevillingshavere får samme salgs- og skjenketid.

Salg av alkoholholdig drikk gruppe 1 skje i tidsrommet 08.00 – 18.00, med unntak av dager før søndag- og helligdager der salget skal opphøre kl. 15.00. Kommunestyret kan utvide tiden for salg til kl. 20.00 på hverdager, og kl. 18.00 på dager før søndag- og helligdager.

Salg fra Vinmonopolets utsalg kan skje fra 08.30 – 18.00, med unntak av dager før søndag- og helligdager, der salget skal opphøre kl. 15.00. Åpningstider for Vinmonopolets utsalg kan imidlertid ikke være lenger enn den tiden kommunen har fastsatt for salg av alkoholgruppe 1. Salg fra Vinmonopolets butikker er ikke tillatt på søndag- og helligdager, 1. og 17. mai og julaften. De fleste kommunene har valgt å legge maksimaltid til grunn for salg av alkohol i gruppe 1, det vil si til kl. 20.00 på hverdager og til kl. 18.00 på dag før helligdag (tabell 6).

Når det gjelder tidsrom for skjenking av alkohol, skiller alkoholloven mellom skjenketid for alkoholgruppe 1 og 2 og alkoholgruppe 3 slik det vises i tabell 7.

Noen kommuner velger å ha forskjellig skjenketid for ukedager og helg. Tabell 8 viser hvor mange kommuner som for 2018 har vedtatt de ulike skjenketidene for fredag/lørdag.

Som vist i tabell 9, er det langt mindre vanlig at kommuner tar i bruk lovens maksimaltid for skjenking enn for salg (jf. tabell 6). For 2018 oppgir 60 kommuner at de hadde brukt lovens maksimaltid for skjenking i alkoholgruppe 1 og 2, og 54 når det gjelder alkoholgruppe 3. Rundt halvparten av kommunene som bruker lovens maksimaltid for skjenkebevillinger, opererer med differensierte skjenketider. Dette innebærer at ikke alle skjenkesteder kan skjenke til kl. 03.00.

Selv om det er få kommuner som gjør bruk av lovens maksimaltid for skjenking, gir de fleste likevel anledning til å skjenke lenger enn lovens normaltid, som er til kl. 01:00 for alkoholgruppe 1 og 2, og til midnatt for alkoholgruppe 3.

Skjenketidene har vært endret frem og tilbake i en rekke norske kommuner. Sammenhengen mellom skjenking og utelivsvold har vært et sentralt argument i debattene rundt skjenketider i mange kommuner.

Kontroll med salgs- og skjenkebevillinger

Kommunen har ansvar for kontroll av de kommunale salgs- og skjenkebevillingene. I henhold til forskrift skal salgs- og skjenkestedene kontrolleres så ofte som behovet tilsier. Hvert sted skal imidlertid kontrolleres minst én gang årlig, og kommunen skal årlig utføre minst tre ganger så mange kontroller som den har salgs- og skjenkesteder. Kontrollørene skal ha bestått kunnskapsprøven om alkoholloven, og kontrollen skal gjennomføres av minst to kontrollører. Skjenkekontroller kan foregå åpent eller skjult.

De fleste kommuner engasjerer private vaktselskap til å utføre salgs- og skjenkekontroll. Som vist i tabell 10 gjaldt dette mer enn tre av fire kommuner i 2018. Flere av de største kommunene har imidlertid egne kontrollører, dette gjelder eksempelvis Oslo, Bergen og Trondheim. Det er også mange kommuner som samarbeider om gjennomføring av salgs- og skjenkekontroll, enten ved å bruke kommunalt ansatte kontrollører, eller at de går sammen om å engasjere vaktselskap.

Tabell 10 viser også en klar trend ved at flere kommuner bruker private vaktselskap og færre kommuner bruker egne kontrollører.

Overtredelser og reaksjoner

Formålet med kontrollvirksomheten er å se til at bevillingshavere følger bestemmelsene om salg og skjenking av alkohol. Et mindretall av kommunene rapporterer at kontrollene har avdekket slike overtredelser.

I januar 2016 ble det innført et nasjonalt system, heretter omtalt som prikksystemet, som skal sikre at brudd på alkoholloven blir sanksjonert på samme måte i alle kommuner. Bestemmelsene om prikktildeling og inndragning gjelder dersom kontroll av skjenkesteder avdekker brudd på alkoholloven. Prikker tildeles skjenkestedet ut fra alvorligheten av regelbruddet. Skjenking til mindreårige gir for eksempel åtte prikker, mens brudd på reklamebestemmelsene gir én prikk. Dersom et skjenkested får tolv prikker i løpet av en toårsperiode, skal bevillingen inndras. Selv om dette er ment å minske kommunenes bruk av skjønn, er det fremdeles flere situasjoner hvor kommunen må gjøre vurderinger. Kommunene vil derfor ha ulik praksis på hvordan alkoholloven kontrolleres og brudd følges opp [1]. 

Tabell 11 viser at det i 2018 var 109 kommuner som rapporterte å ha avdekket tilsammen 438 overtredelser knyttet til salgsbevilling. Samme år var det 166 kommuner som rapporterte om tilsammen 1381 overtredelser av skjenkebevillinger.

Tabell 12 viser at det mest vanlige bruddet som blir rapportert er mangel på internkontroll. Dette gjelder både for salgs- og skjenkebevillinger. I 2018 gjaldt dette mer enn en tredjedel av overtredelsene knyttet til salgsbevillinger og 20 prosent av overtredelsene knyttet til skjenkebevillingene. Manglende internkontroll vil si at salgs- og skjenkestedene ikke har gode nok rutiner for å sikre at regelverket knyttet til salg og skjenking av alkohol overholdes. For eksempel skal det være rutiner for opplæring av nyansatte med hensyn til sjekking av legitimasjon.  

Når det gjelder andre avdekkede overtredelser knyttet til salgsbevillinger, ble det i 2018 rapportert 105 brudd på reglene om plassering av alkoholholdig drikk, 58 brudd på reklamebestemmelsene, ett tilfelle av salg til person som var beruset, og tre tilfeller av salg utover tillatt salgstid. 52 av de rapporterte overtredelsene var i kategorien «annen type», og innebærer bl.a. situasjoner der det ikke var informasjon om legitimasjonsplikt og at alkoholholdig drikk ikke var tildekket etter salgsslutt. Ingen kommuner oppga at det var avdekket salg til mindreårige.

For skjenkebevillinger ble det i 2018, utover de nevnte manglene knyttet til internkontroll, rapportert om 147 tilfeller av skjenking til åpenbart påvirkede personer og 152 tilfeller av åpenbart beruset person i lokalet. Intervjuer med skjenkekontrollører viser at de kan oppleve det som problematisk å identifisere gjester som er åpenbart påvirket av rusmidler [2]. Det ble rapportert om 174 tilfeller av brudd på reklamebestemmelsene, 38 tilfeller av skjenking utover tillatt skjenketid og 11 tilfeller av skjenking til mindreårige. I tillegg ble 273 brudd kategorisert som «annen type». Ofte avdekkes flere brudd på samme skjenkested, slik at antallet avdekkede brudd kan være høyere enn antallet skjenkesteder der brudd har blitt avdekket. Kommunen er avhengig av gode avviksrapporter for sanksjonering av brudd [1].

Inndragning av bevillinger

Som reaksjon på brudd på alkohollovens bestemmelser om salg og skjenking, kan kommunen inndra bevillingen for resten av bevillingsperioden eller et bestemt tidsrom. Tabell 13 viser at det i 2018 var det en kommune som rapporterte om en inndragning av salgsbevilling, omtrent på nivå med foregående år. Samme år var det 22 kommuner som rapporterte om til sammen 32 inndragelser av skjenkebevillinger, omtrent på nivå de siste to år.

Det er viktig å forankre forvaltningen av alkoholloven i kommunenes planverk. Alkoholpolitiske handlingsplaner inneholder ofte overordnede problemstillinger og direkte gjengivelser av alkoholloven. Plan og praksis kan være to forskjellige ting. Det betyr at handlingsplanene i liten grad utnytter det forebyggingspotensialet som ligger i bevillingspolitikken [3].