Salgs- og skjenkebevillinger: kommunenes forvaltning av alkoholloven

Hovedpunkter

• Antall skjenkesteder er tredoblet i løpet av de siste 30 årene
• Få skjenkebevillinger inndras som følge av brudd på alkoholloven

Ved siden av vinmonopolordningen og alkoholavgiftene er bevillingssystemet for omsetning av alkohol et viktig virkemiddel i norsk alkoholpolitikk. Dette er ordninger som bidrar til å begrense tilgangen til alkohol. Alkoholloven setter de ytre rammene for bevillingssystemet. Kommunene gir bevilling til salgs- og skjenkesteder, og har ansvar for den løpende forvaltningen av alkoholloven.

Salgs- og skjenkebevillingene er knyttet til 3 grupper av alkoholholdig drikke: Alkoholgruppe 1 omfatter øl, sider og rusbrus med alkoholinnhold opp til 4,7 %. Alkoholgruppe 2 omfatter øl, vin og brennevin med alkoholstyrke mellom 4,7 % og 22 %, mens alkoholgruppe 3 omfatter brennevin med alkoholstyrke mellom 22 % og 60 %.

Informasjon om kommunenes forvaltning av alkoholloven innhentes årlig for det foregående året gjennom spørreskjema til alle landets kommuner. Informasjonen fra kommunen har varierende kvalitet.

Salgsbevillinger

Salgsbevillinger for alkoholgruppe 1

Fra 2003 har det vært mulig å kjøpe alkohol i alkoholgruppe 1 i alle landets kommuner. Dette til forskjell fra 1980, da omkring halvparten av kommunene ikke hadde utsalgssted for alkohol. Salget av alkohol i alkoholgruppe 1 foregår stort sett gjennom dagligvarebutikker, men det selges også øl/sider/rusbrus gjennom andre utsalg som gårdsutsalg og lokale bryggerier og gjennom nettsalg.

Tabell 1. Salgsbevillinger for alkoholgruppe 1, etter fylke, 2022

Tabell 1 viser antall salgsbevillinger for alkoholgruppe 1 i 2022 fordelt på fylke.

Salgsbevillinger – alkoholgruppe 2 & 3 – Vinmonopolet AS

Monopolordningen omfatter tilnærmet alt salg av alkoholholdige drikkevarer i alkoholgruppe 2 og 3. Unntaket er gårdssalg av sider og fruktvin, som er begrenset til 15 000 vareliter per produsent per år. Det har skjedd flere store endringer i antall vinmonopol de siste 20 år. Siden 1993 er sterkøl og annen alkoholholdig drikk over 4,7 % bare tillatt solgt på Vinmonopolet. Mens det i 1990 var 106 vinmonopolutsalg, var antallet ved utgangen av 2023 økt til 348 (Tabell 3). Det er den enkelte kommune som gir bevilling til vinmonopolet om å etablere utsalgsted etter søknad, men initiativet til å opprette vinmonopol kan også komme fra kommunen.

Foruten den store økningen i antall vinmonopol, er også overgangen fra disksalg til selvbetjening en viktig endring. De første selvbetjente vinmonopol ble innført i 1999, og i 2011 var alle utsalgene selvbetjente.

Tabell 2. Vinmonopol fordelt på fylke 1980 – 2022

Skjenkebevillinger

Skjenkebevilling gis – i all hovedsak – av kommunen, mens staten gir bevilling til skjenking av alkohol på innenlands fly, tog og skip og forsvarets befalsmesser. Dette har i de senere år dreid seg om i underkant av 100 skjenkebevillinger til befalsmesser, og omkring 70 til passasjerskip. Skjenkebevilling kan gis med rett til å skjenke all alkoholholdig drikk, eller den kan begrenses til bare å gjelde drikkevarer i alkoholgruppe 1 eller til alkoholgruppe 1 og 2.

Antall skjenkesteder med kommunal bevilling er mer enn tredoblet i løpet av de siste 30 år, fra noe under 2 500 i 1980 til nærmere 8 500 i 2022 (Tabell 4). Mens det i 1980 var 111 kommuner som ikke hadde skjenkested for alkohol, var antallet i 2022 redusert til 5. Det ser ellers ut til at antall skjenkesteder har stabilisert seg de senere år. Tidligere var det vanlig å kun gi bevilling til alkoholgruppe 1 eller til alkoholgruppe 1 og 2. I 1980 gjaldt dette 75 prosent av bevillingene, mens nå gir over 85 prosent av bevillingene også anledning til å servere drikk i alkoholgruppe 3.

Tabell 3. Skjenkebevillinger fordelt på fylke, 2022

Tabell 3 viser skjenkesteder fordelt på fylke for 2021. Oslo hadde flest skjenkebevillinger (1357), mens Viken hadde 1313. Det var færrest skjenkebevillinger i Møre og Romsdal 409).

Selv om alle landets kommuner gir anledning til å selge øl, og så godt som alle har gitt bevilling for skjenking, blir ikke alle søknader innvilget. Fram mot midten av 2000-tallet var det imidlertid nesten ingen kommuner som avslo søknad om salgsbevilling, mens antall kommuner som ga avslag på skjenkebevillinger var noe høyere. I 2022 var det 14 kommuner som oppga at de hadde gitt avslag på søknad om skjenkebevilling. Den vanligste grunnen synes å være at krav til økonomisk vandel ikke er oppfylt.

Salgs- og skjenketider

Alkoholloven angir «normaltid» og «maksimaltid» for salg og skjenking av alkohol (se tabell 4). Dersom kommunen ikke har vedtatt salgs- og skjenketider som går utover normaltid, er det denne som skal gjelde. Kommunen har også anledning til å differensiere ved at ikke alle bevillingshavere får samme salgs- og skjenketid.

Tabell 4. Alkohollovens tidsrammer for salg

Salg av alkoholgruppe 1 kan skje i tidsrommet 08.00 – 18.00, med unntak av dager før søndag- og helligdager der salget skal opphøre kl. 15.00. Kommunestyret kan utvide tiden for salg til kl. 20.00 på hverdager, og kl. 18.00 på dager før søndag- og helligdager.

Salg fra Vinmonopolets utsalg kan skje fra 08.30 – 18.00, med unntak av dager før søndag- og helligdager, der salget skal opphøre kl. 15.00^[1]. Åpningstider for Vinmonopolets utsalg kan imidlertid ikke være lenger enn den tiden kommunen har fastsatt for salg av alkoholgruppe 1. Salg fra Vinmonopolets butikker er ikke tillatt på søndag- og helligdager, 1. og 17. mai og julaften. De fleste kommunene har valgt å legge maksimaltid til grunn for salg av alkoholgruppe 1, det vil si til kl. 20.00 på hverdager og til kl. 18.00 på dag før helligdag (tabell 5).

Tabell 5. Kommuner fordelt på salgstid for alkoholgruppe 1 på hverdager og lørdager/dag før helligdag, 2022

Når det gjelder tidsrom for skjenking av alkohol, skiller alkoholloven mellom skjenketid for alkoholgruppe 1 og 2 og alkoholgruppe 3 slik det vises i tabell 6.

Tabell 6. Alkohollovens tidsrammer for skjenking

Noen kommuner velger å ha forskjellig skjenketid for ukedager og helg. Tabell 7 viser hvor mange kommuner som for 2022 har vedtatt de ulike skjenketidene for fredag/lørdag.

Tabell 7. Antall kommuner etter maksimaltid for skjenking på fredag/lørdag for alkoholgruppe 1 og 2 og alkoholgruppe 3, 2022

Som vist i tabell 7, er det langt mindre vanlig at kommuner tar i bruk lovens maksimaltid for skjenking enn for salg (jf. tabell 5). For 2022 oppgir 58 kommuner at de hadde brukt lovens maksimaltid for skjenking i alkoholgruppe 1 og 2, og 54 når det gjelder alkoholgruppe 3. Rundt 40 prosent av kommunene som bruker lovens maksimaltid for skjenkebevillinger, opererer med differensierte skjenketider. Dette innebærer at ikke alle skjenkesteder kan skjenke til kl. 03.00.

Tabell 8. Oversikt over når salg og skjenking av alkohol stenger i et utvalg byer, 2022

Selv om det er få kommuner som gjør bruk av lovens maksimaltid for skjenking, gir de fleste likevel anledning til å skjenke lenger enn lovens normaltid, som er til kl. 01:00 for alkoholgruppe 1 og 2, og til midnatt for alkoholgruppe 3.

Skjenketidene har vært endret frem og tilbake i en rekke norske kommuner. Sammenhengen mellom skjenking og utelivsvold har vært et sentralt argument i debattene rundt skjenketider i mange kommuner.

Kontroll med salgs- og skjenkebevillinger

Kommunen har ansvar for kontroll av de kommunale salgs- og skjenkebevillingene. I henhold til forskrift skal salgs- og skjenkestedene kontrolleres så ofte som behovet tilsier. Hvert sted skal imidlertid kontrolleres minst én gang årlig, og kommunen skal årlig utføre minst tre ganger så mange kontroller som den har salgs- og skjenkesteder. Kontrollørene skal ha bestått kunnskapsprøven om alkoholloven, og kontrollen skal gjennomføres av minst to kontrollører. Skjenkekontroller kan foregå åpent eller skjult.

De fleste kommuner engasjerer private vaktselskap til å utføre salgs- og skjenkekontroll. I 2022 gjaldt dette mer enn fire av fem kommuner. Flere av de største kommunene har imidlertid egne kontrollører, dette gjelder eksempelvis Oslo og Trondheim. Det er også mange kommuner som samarbeider om gjennomføring av salgs- og skjenkekontroll, enten ved å bruke kommunalt ansatte kontrollører, eller at de går sammen om å engasjere vaktselskap.

Overtredelser og reaksjoner

Formålet med kontrollvirksomheten er å påse at bevillingshavere følger bestemmelsene om salg og skjenking av alkohol. Et mindretall av kommunene rapporterer at kontrollene har avdekket slike overtredelser.

I januar 2016 ble det innført et nasjonalt system, heretter omtalt som prikksystemet, som skal sikre at brudd på alkoholloven blir sanksjonert på samme måte i alle kommuner. Bestemmelsene om prikktildeling og inndragning gjelder dersom kontroll av skjenkesteder avdekker brudd på alkoholloven. Prikker tildeles skjenkestedet ut fra alvorligheten av regelbruddet. Skjenking til mindreårige gir for eksempel åtte prikker, mens brudd på reklamebestemmelsene gir én prikk. Dersom et skjenkested får tolv prikker i løpet av en toårsperiode, skal bevillingen inndras. Selv om dette er ment å minske kommunenes bruk av skjønn, er det fremdeles flere situasjoner hvor kommunen må gjøre vurderinger. Kommunene vil derfor ha ulik praksis på hvordan alkoholloven kontrolleres og brudd følges opp [1]. 

Tabell 9 viser at det i 2022 ble avdekket 857 overtredelser knyttet til salgsbevilling og 2564 overtredelser knyttet til skjenkebevillinger.

Tabell 9. Antall avdekkede overtredelser knyttet til salgs- og skjenkebevillinger etter år.  2006 - 2022

Tabell 10 viser at de mest vanlige bruddene som ble rapportert knyttet til skjenkebevillinger i 2022 var manglende levering av omsetningsoppgave og manglende betaling av bevillingsgebyr innen kommunens frist. Det er først og fremst den store økningen i disse overtredelsene som førte til den store økningen i antall rapporterte overtredelser fra 2021 til 2022. Den tredje mest vanlige overtredelsen gjaldt mangel på internkontroll. I 2022 gjaldt dette 12 prosent av overtredelsene knyttet til skjenkebevillingene. Manglende internkontroll vil si at salgs- og skjenkestedene ikke har gode nok rutiner for å sikre at regelverket knyttet til salg og skjenking av alkohol overholdes.

For skjenkebevillinger ble det i 2022 rapportert om 111 tilfeller av skjenking til åpenbart påvirkede personer og 112 tilfeller av åpenbart påvirket person i lokalet. Intervjuer med skjenkekontrollører viser at de kan oppleve det som problematisk å identifisere gjester som er åpenbart påvirket av rusmidler [2]. Det ble rapportert om 268 tilfeller av brudd på reklamebestemmelsene, 27 tilfeller av skjenking utover tillatt skjenketid og 5 tilfeller av skjenking til mindreårige. Ofte avdekkes flere brudd på samme skjenkested, slik at antallet avdekkede brudd kan være høyere enn antallet skjenkesteder der brudd har blitt avdekket. Kommunen er avhengig av gode avviksrapporter for sanksjonering av brudd [1].

Når det gjelder avdekkede overtredelser knyttet til salgsbevillinger, ble det i 2022 rapportert 221 tilfeller av manglende internkontroll, 109 brudd på reglene om plassering av alkoholholdig drikk, 93 brudd på reklamebestemmelsene og 44 brudd på regler om styrer og stedfortreder. Totalt var 21 av de rapporterte overtredelsene i kategorien «annen type», og innebærer bl.a. situasjoner der det ikke var informasjon om legitimasjonsplikt og at alkoholholdig drikk ikke var tildekket etter salgsslutt. Ett tilfelle av salg til mindreårige ble avdekket. Også når det gjelder overtredelser knyttet til salgsbevillinger skyldes den store økningen sammenlignet med 2021 først og fremst en økning i manglende levering av omsetningsoppgave og manglende betaling av bevillingsgebyr innen kommunens frist.

Tabell 10. Antall overtredelser knyttet til skjenkebevillinger etter type overtredelser, i 2022

Inndragning av bevillinger

Som reaksjon på brudd på alkohollovens bestemmelser om salg og skjenking, kan kommunen inndra bevillingen for resten av bevillingsperioden eller et bestemt tidsrom. Tabell 11 viser at det i 2022 var ikke var noen inndragning av salgsbevilling, mens det var 7 inndragelser av skjenkebevillinger.

Tabell 11. Antall inndragninger av salgs- og skjenkebevillinger og antall, 2001-2022

Det er viktig å forankre forvaltningen av alkoholloven i kommunenes planverk. Alkoholpolitiske handlingsplaner bør utnytte det forebyggingspotensialet som ligger i bevillingspolitikken [3].

Fotnoter

[1] Nye regler for åpningstider for Vinmonopolet ble innført 20. september 2020. Utsalgene kan nå ha åpent fra kl. 10 til 16 på lørdager.