Salgs- og skjenkebevillinger: kommunenes forvaltning av alkoholloven

Hovedpunkter

• Antall skjenkesteder er tredoblet i løpet av de siste 30 år
• Få skjenkebevillinger inndras som følge av brudd på alkoholloven

Ved siden av vinmonopolordningen er bevillingssystemet for omsetning av alkohol et viktig virkemiddel i norsk alkoholpolitikk. Dette er ordninger som begge bidrar til å begrense den fysiske tilgangen til alkohol. Alkoholloven setter de ytre rammene for bevillingssystemet, mens kommunene har ansvar for den løpende forvaltning av loven.

Oppgavene om kommunenes forvaltning av alkoholloven innhentes årlig for det foregående året gjennom spørreskjema til alle landets kommuner.  Opplysningene for 2017 ble følgelig innhentet i 2018 og var ikke ferdig innsamlet og kvalitetssikret da denne artikkelen ble utarbeidet.

Salgsbevillinger

Salgsbevillinger alkoholgruppe 1

Når det gjelder antall salgsbevillinger for alkoholholdig drikk i gruppe 1^[1]  (øl, cider og «rusbrus»), var det en gradvis nedgang fra midt på 1980-tallet fram til årtusenskiftet. Nedgangen har sammenheng med strukturendringene i handelsnæringen som førte til at antall dagligvarebutikker er redusert. Selv om antall salgssteder er redusert, har det i årene fra 2003 vært mulig å kjøpe alkohol i gruppe 1 i alle landets kommuner. Dette til forskjell fra 1980, da omkring halvparten av kommunene ikke hadde utsalgssted for alkohol. Salget foregår stort sett gjennom dagligvarebutikker, men det selges også øl/cider/rusbrus gjennom private utsalg. Tidligere ble det også solgt øl gjennom såkalte ølmonopol i kommunal eller privat regi. Det siste kommunalt drevne ølmonopolet, (Hareid i Møre og Romsdal) ble avviklet i 2009. De siste private ølmonopolene (Førde i Sogn og Fjordane, Vefsn og Fauske i Nordland) ble avviklet i 2011. Private ølutsalg er i all hovedsak utsalg som drives av lokale bryggerier. I 2016 var det 107 slike utsalg.

Tabell 1: Antall salgssteder for alkohol fordelt på bevillingskombinasjon, 1980-2016

Tabell 2 viser utvikling i antall salgssteder for alkoholgruppe 1 fra 2000–2016 fordelt på fylke. Det har vært noen svingninger, men totalt sett er som nevnt antall salgssteder noe redusert etter tusenårsskiftet. Den største nedgangen har funnet sted i Østfold og Hedmark med i overkant av 20 prosent reduksjon, mens det har vært en økning på omkring 10-15 prosent i Nordland, Rogaland Vest-Agder og Akershus.

Tabell 2: Salgssteder for alkoholholdig drikk gruppe 1, fordelt på type salgssted og fylke, 2016

Salgsbevillinger – alkoholgruppe 2 & 3 – Vinmonopolet AS

Monopolordningen omfatter tilnærmet alt salg av alkoholholdige drikkevarer i gruppe 2^[3] og 3^[4]. Unntaket er gårdssalg av sider og fruktvin, som er begrenset til 15 000 vareliter per produsent per år. Det har skjedd flere store endringer i Vinmonopolets utsalgsnett i de siste 10-20 år. Mens det tidligere var et mål å ha få utsalgsteder for å begrense tilgangen på vin og brennevin, ble det etter hvert sett på som viktig å bedre tilgjengeligheten for det store flertall av befolkningen. Som resultat har det i de senere år vært en relativ stor økning i antall vinmonopolutsalg. Mens det i 1990 var 106 slike utsalg, var antallet ved utgangen av 2016 økt til 315 (Tabell 3). I 2017 var antallet utsalg økt ytterligere, til 323. Det er den enkelte kommune som gir bevilling til Vinmonopolet om å etablere utsalgsted etter søknad, men initiativet til å opprette vinmonopolutsalg kan også komme fra kommunen.

Foruten den store økningen i antall vinmonopolutsalg, er også overgangen fra disksalg til selvbetjening en viktig endring. De første selvbetjente vinmonopolutsalgene ble innført i 1999, og i 2011 var alle utsalgene selvbetjente.

Tabell 3: Vinmonopolutsalg fordelt på fylke 2000 - 2016

Tabell 3 viser utvikling i antall vinmonopolutsalg fordelt på fylke fra 1998-2016. Vi ser her at det har vært en økning i alle fylker, og samlet sett fra 120 i begynnelsen av perioden til 315 ved utgangen av 2016. Den største relative økningen har vært i Møre og Romsdal (fra 4 i 1998 til 20 i 2016).

Skjenkebevillinger

Skjenkebevilling gis – i all hovedsak –  av kommunen, mens staten gir bevilling til skjenking av alkohol på innenlands fly, tog og skip og forsvarets befalsmesser. Dette har i de senere år dreid seg om i underkant av 100 skjenkebevillinger til befalsmesser, og omkring 70 til passasjerskip. Skjenkebevilling kan gis med rett til å skjenke all alkoholholdig drikk, eller den kan begrenses til bare å gjelde drikkevarer i gruppe 1 eller til gruppe 1 og 2.

Antall skjenkesteder med kommunal bevilling er i overkant av tredoblet i løpet av de siste 30 år, fra noe under 2 500 i 1980 til over 7 600 i 2016 (Tabell 4). Mens det i 1980 var 111 kommuner som ikke hadde skjenkested for alkohol, var antallet i 2016 redusert til 3. Det ser ellers ut til at antall skjenkesteder har stabilisert seg i de senere år. Tidligere var det vanlig å kun gi bevilling til alkoholgruppe 1 eller til gruppe 1 og 2. I 1980 gjaldt dette 75 prosent av bevillingene mens nå gir 87 prosent av bevillingene også anledning til å servere drikk i alkoholgruppe 3.

Tabell 4: Skjenkebevillinger fordelt på bevillingskombinasjon og fylke, 2016

Tabell 4 viser skjenkesteder fordelt på bevillingskombinasjon og fylke for 2016. Ikke overraskende hadde Oslo flest med 1122 skjenkesteder, mens Hordaland som nummer to hadde 655. Færrest skjenkebevillinger var det i Finnmark (164).

Selv om alle landets kommuner nå gir anledning til å selge øl, og så godt som alle har gitt bevilling for skjenking, er det ikke alle som søker om bevilling, som får sin søknad innvilget.

Fram mot midten av 2000-tallet var det imidlertid så godt som ingen kommuner som avslo søknad om salgsbevilling, mens antall kommuner som  ga avslag på skjenkebevillinger var noe høyere. I 2016 var det 30 kommuner som oppga at de hadde gitt avslag på søknad om skjenkebevilling, som er tilsvarende  gjennomsnittet i den siste femårsperioden. Den vanligste grunnen synes å være at krav til økonomisk vandel ikke er oppfylt.

Salgs- og skjenketider

Alkoholloven angir «normaltid» og «maksimaltid» for salg og skjenking av alkohol (se tabell 5). Normaltid for salg alkoholgruppe 1 tilsvarer maksimaltid for Vinmonopolets utsalg (alkoholgruppe 2 & 3). Dersom kommunen ikke har vedtatt salgs- og skjenketider som går utover normaltid, er det denne som skal gjelde. Kommunen har også anledning til å differensiere ved at ikke alle bevillingshavere får samme salgs- og skjenketid.

Tabell 5: Alkohollovens tidsrammer for salg (§ 3–4 og § 3–7)

Som det framgår av tabell 5, kan salg fra AS Vinmonopolets utsalg skje fra 08.30 – 18.00, med unntak av dager før søn- og helligdager der salget skal opphøre kl 15.00 (alkoholloven § 3-4). Åpningstider for Vinmonopolets utsalg kan imidlertid ikke være lengre enn den tiden kommunen har fastsatt for salg av alkoholgruppe 1. Salg fra Vinmonopolets utsalg er ikke tillatt på søn- og helligdager, 1. og 17. mai og julaften. De fleste kommunene har valgt å legge maksimaltid til grunn for salg av alkohol i gruppe 1, det vil si til kl. 20.00 på hverdager og til kl. 18.00 på dag før helligdag (tabell 6).

Tabell 6: Kommuner fordelt på salgstid for alkoholgruppe 1 på hverdager og lørdager/dag før helligdag, 2016 (N=425 og 425)

Når det gjelder tidsrom for skjenking av alkohol, skiller alkoholloven mellom skjenketid for alkoholgruppe 1 og 2 og alkoholgruppe 3 slik det vises i tabell 7.

Tabell 7: Alkohollovens tidsrammer for skjenking (§ 4-4)

Noen kommuner velger å ha forskjellig skjenketid for ukedager og helg. Tabell 8 viser hvor mange kommuner som for 2016 har vedtatt de ulike skjenketidene for fredag/lørdag.

Tabell 8: Antall kommuner med ulik maksimaltid for skjenking på fredag/lørdag, 2016

Som vi ser av tabellen, er det langt mindre vanlig at kommuner tar i bruk lovens maksimaltid for skjenking enn for salg (jf. tabell 6). For 2016 oppgir 59 kommuner at de hadde brukt lovens maksimaltid for skjenking i alkoholgruppe 1 og 2, og 53 når det gjelder alkoholgruppe 3. Rundt halvparten av kommunene som bruker lovens maksimaltid for skjenkebevillinger, opererer med differensierte skjenketider. Dette innebærer at ikke alle skjenkesteder kan skjenke til kl. 03.00.

Tabell 9: Oversikt over når salg og skjenking av alkohol stenger i et utvalg byer, 2016

Selv om det er få kommuner som gjør bruk av lovens maksimaltid for skjenking, gir de fleste likevel anledning til å skjenke lenger enn lovens normaltid, som er til kl. 01:00 for alkoholgruppe 1 og 2, og til midnatt for alkoholgruppe 3.

Skjenketider og vold

En studie fra 18 norske byer som har utvidet eller innskrenket skjenketiden på natten i tiårsperioden 2000 - 2010, har undersøkt betydningen av små endringer i skjenketider for omfanget av vold. I de 18 byene var skjenketidsslutt i helgene mellom kl 01.00 og 03.00, og skjenketidsendringene har skjedd innenfor dette tidsrommet og har berørt skjenkesteder i bysentrum. Studien søkte å belyse om disse endringene har påvirket omfanget av voldstilfeller i bysentrum nattestid i helgene. Voldstilfeller utenfor bysentrum i samme tidsrom, som trolig ikke blir påvirket av endringer i stengetidene, ble brukt som kontroll for mulige feilkilder. Funnene tyder på at én times utvidelse av skjenketiden førte til en økning på i gjennomsnitt 20 voldstilfelle nattestid i helgene per 100.000 innbyggere per år. Dette tilsvarer en økning på omlag 17 prosent. Resultatene tyder på at effekten er symmetrisk, slik at antall voldstilfelle går tilsvarende ned ved én times tidligere stengning. Det ble brukt tre ulike statistiske analysemetoder, og funnene var like uavhengig av metode. Studien viser altså at selv små endringer i skjenketidene ser ut til å ha innvirkning på antall voldsepisoder (Rossow og Norström, 2012).

Kontroll med salgs- og skjenkebevillinger

Kommunen har også ansvar for kontroll med utøvingen av de kommunale salgs- og skjenkebevillingene jf. alkoholloven § 1-9 og Forskrift om omsetning av alkoholholdig drikk mv., kapittel 9. I henhold til forskrift skal salgs- og skjenkestedene kontrolleres så ofte som behovet tilsier. Hvert sted skal imidlertid kontrolleres minst én gang årlig, og kommunen skal årlig utføre minst tre ganger så mange kontroller som den har salgs- og skjenkesteder. Kontrollørene skal ha bestått kunnskapsprøven om alkoholloven, og kontrollen skal gjennomføres av minst to kontrollører. Skjenkekontroller kan foregå åpent eller skjult (Buvik og Baklien, 2014; Wigenstad, Buvik, og Baklien, 2017).

De fleste kommuner engasjerer private vaktselskap til å utføre salgs- og skjenkekontroll. I 2016 gjaldt dette mer enn tre av fire kommuner. Flere av de største kommunene har imidlertid egne kontrollører, dette gjelder eksempelvis Oslo, Bergen og Trondheim. Det er også mange kommuner som samarbeider om gjennomføring av salgs- og skjenkekontroll, enten ved å bruke kommunalt ansatte kontrollører, eller at de går sammen om å engasjere vaktselskap.

Tabell 10: Antall kommuner som gjennomfører salgs- og skjenkekontroll ved hjelp av egne kontrollører eller privat selskap/vaktselskap etter år.  1995 - 2016

Overtredelser og reaksjoner

Formålet med kontrollvirksomheten er å se til at bevillingshavere følger bestemmelsene om salg og skjenking av alkohol. Et mindretall av kommunene rapporterer at kontrollene har avdekket slike overtredelser.

I januar 2016 ble det innført et nasjonalt system, heretter omtalt som prikksystemet, som skal sikre at brudd på alkoholloven blir sanksjonert på samme måte i alle kommuner. Bestemmelsene om prikktildeling og inndragning gjelder dersom kontroll av skjenkesteder avdekker brudd på alkoholloven. Prikker tildeles skjenkestedet ut fra alvorligheten av regelbruddet. Skjenking til mindreårige gir for eksempel åtte prikker, mens brudd på reklamebestemmelsene gir én prikk. Dersom et skjenkested får tolv prikker i løpet av en toårsperiode, skal bevillingen inndras. Selv om dette er ment å minske kommunenes bruk av skjønn, er det fremdeles flere situasjoner hvor kommunen må gjøre vurderinger. Kommunene vil derfor ha ulik praksis på hvordan alkoholloven kontrolleres og brudd følges opp (Wigenstad m.fl., 2017).

Mens det for 2016 var 98 kommuner som rapporterte å ha avdekket 418 overtredelser knyttet til salgsbevilling, var det tilsvarende antall for skjenkebevillinger 1 014 overtredelser fordelt på 161 kommuner. Det er på nivå med de siste årene, med unntak av i 2012 da det ble rapportert en god del flere overtredelser.

Tabell 11: Antall avdekkede overtredelser knyttet til salgs- og skjenkebevillinger, og antall kommuner hvor slike overtredelser ble avdekket i parentes etter år.  2006 - 2016

Det mest vanlige bruddet som blir rapportert, er mangel på internkontroll. Dette gjelder både for salg- og skjenkebevillinger og i 2016 gjaldt dette mer enn en tredjedel av overtredelsene knyttet til salgsbevillinger og noe under en tredjedel knyttet til skjenkebevillingene. Når det gjelder andre avdekkede overtredelser knyttet til salgsbevillinger, ble det i 2016 rapportert 115 brudd på reglene om plassering av alkoholholdig drikk, 35 brudd på reklamebestemmelsene, 11 tilfeller av salg til person som var beruset, og ett tilfelle av salg utover tillatt salgstid. 89 av de rapporterte overtredelsene var i kategorien «annen type», og innebærer bl.a. situasjoner der det ikke var informasjon om legitimasjonsplikt og at alkoholholdig drikk ikke var tildekket etter salgsslutt. Ingen kommuner oppga at det var avdekket salg til mindreårige.

Tabell 12: Antall kommuner med overtredelser knyttet til skjenkebevillinger og antall overtredelser i alt etter type overtredelser, i 2016

For skjenkebevillinger ble det i 2016, utover de nevnte manglene knyttet til internkontroll, rapportert om 135 tilfeller av skjenking til åpenbart påvirkede personer, noe som er en halvering i forhold til året før. Dette kan ha sammenheng med innføringen av det nye prikksystemet. Videre rapporterte kommunene om 160 tilfeller av åpenbart beruset person i lokalet. Intervjuer med skjenkekontrollører viser at de kan oppleve det som problematisk å identifisere gjester som er åpenbart påvirket av rusmidler (Buvik og Baklien, 2014). Det ble rapportert om 141 tilfeller av brudd på reklamebestemmelsene, 30 tilfeller av skjenking utover tillatt skjenketid og 13 tilfeller av skjenking til mindreårige. I tillegg ble 373 tilfeller rapportert under «annen type», som bl.a. handler om situasjoner der gjester drakk medbragt drikke i lokalet og at gjester tok med drikke ut av lokalet. Kommunen er avhengig av gode avviksrapporter for sanksjonering av brudd (Wigenstad m.fl., 2017).

Som reaksjon på brudd på alkohollovens bestemmelser om salg og skjenking, kan kommunen inndra bevillingen for resten av bevillingsperioden eller et bestemt tidsrom (alkoholloven § 1- 8).  I 2016 var det 5 kommuner som rapporterte om til sammen 12 inndragelser av salgsbevilling og 33 kommuner som rapporterte om til sammen 125 inndragelser av skjenkebevillinger. Dette er omtrent på samme nivå som de foregående år for salgsbevillinger og noe høyere for skjenkebevillinger. De viktigste grunnene til inndragelser av både salgs- og skjenkebevilling i 2016 var at bevillingshaverne ikke leverte omsetningsoppgavene innen fristen. Videre gjaldt nærmere en tredjedel av inndragelsene av skjenkebevilling skjenking til åpenbart påvirket kunde.

Tabell 13: Antall kommuner som har inndratt salgs- og skjenkebevillinger og antall inndragninger, 2001-2016

Det er viktig å forankre forvaltningen av alkoholloven i kommunenes planverk. Alkoholpolitiske handlings­planer inneholder ofte overordnede problemstillinger og direkte gjengivelser av alkoholloven. Plan og praksis kan være to forskjellige ting. Det betyr at handlingsplanene i liten grad utnytter det forebyggingspotensialet som ligger i bevillingspolitikken (Baklien og Krogh, 2011; Wigenstad m.fl., 2017).

Referanser

Baklien, B., & Krogh, U. (2011). Prosessen, planen og politikken – Rusmiddelpolitiske handlingsplaner (SIRUS-rapport 2/2011). Oslo: Statens institutt for rusmiddelforskning.

Buvik, K., & Baklien, B. (2014). Street-level alcohol policy: assessing intoxication at drinking venues in Oslo. Drugs: Education, Prevention and Policy, 21(5), 380-387.

Rossow, I., & Norström, T. (2012). The impact of small changes in bar closing hours on violence. The Norwegian experience from 18 cities. Addiction, 107(3), 530-537.

Wigenstad, S., Buvik, K., & Baklien, B. (2017). Samhandling, samarbeid og skjenking. Forvaltning og håndheving av alkoholloven i utelivet. Oslo: Folkehelseinstituttet.