Målstyring i politiets forebyggende arbeid: en systematisk kartleggingsoversikt
Forskningskartlegging
|Publisert
Vi utførte på oppdrag fra Politidirektoratet (POD) en systematisk kartleggingsoversikt. Oppdraget var å sammenfatte studier om målstyring i politiets forebyggende arbeid rettet mot seksuallovbrudd og radikalisering blant ungdom.
Hovedbudskap
Vi utførte på oppdrag fra Politidirektoratet (POD) en systematisk kartleggingsoversikt. Oppdraget var å sammenfatte studier om målstyring i politiets forebyggende arbeid rettet mot seksuallovbrudd og radikalisering blant ungdom.
Vi utførte et omfattende søk og vurderte i overkant av 12000 studier. Vi inkluderte seks studier som omhandlet målstyring i politiets forebyggende arbeid rettet mot ungdom. Det var fem kvalitative studier og en mixed-metode studie. Tre av studiene er masteroppgaver fra Norge. De tre øvrige er fra Sverige: to rapporter og en artikkel. Studiedeltakerne er ansatte i politimyndighetene. Ingen av de identifiserte studiene traff alle våre inklusjonskriterier helt nøyaktig, og studiene besvarer bare indirekte våre problemstillinger. Funnene i studiene viser at hovedtemaer om målstyring i politiets forebyggende arbeid rettet mot ungdom er:
- Utfordringer med hva som blir målt og hvordan disse indikatorene registreres.
- Tillit og lokalkunnskap er sentralt i forebyggingsarbeid.
- Prioriteringer og knappe ressurser.
- Uoverensstemmelser mellom strategier og målformuleringer.
- Forståelser av begrepet forebygging.
- Samarbeid med andre aktører i forebyggende arbeid.
Det finnes svært begrenset dokumentasjon om målstyring i politiets forebyggende arbeidet rettet mot ungdomskriminalitet. Det vil være nyttig med ytterligere forskning på tematikken.
Sammendrag
Innledning
Politiets styringsmodell er nedfelt i dokumentet «Styring i Justis- og beredskapsdepartementet». Dokumentet består blant annet av fem styringsaktiviteter. Aktivitetene tilsier at gode mål skal synliggjøre ambisjoner og gi et bilde av hva som skal oppnås for brukere og samfunn. Det skal videre være samsvar mellom mål og tildelte midler, resultatkrav og frister for gjennomføring. Rapportering skal gjøres med den hensikt å vurdere måloppnåelse, følge opp risiko og eventuelt iverksette korrigerende tiltak. På bakgrunn av rapportering skal måloppnåelse analyseres, evalueres og revurderes. Det framgår i deler av bakgrunnslitteraturen at det er ulike ideer og tanker om hvordan målstyringsprinsippene har påvirket politiets arbeid. En bekymring er knyttet til hvordan målstyring kan virke inn på forebygging som skal være en primærstrategi i politiet.
Politidirektoratet (POD) ønsket å få kartlagt forskning som omhandler målstyring (også kalt resultatstyring) i politiet, og erfaringer med dette. Det skulle være et særskilt fokus på målstyring innen forebygging av ungdomskriminalitet, og særlig på feltene seksuallovbrudd og radikalisering. Dette prosjektet er en del av et større oppdrag fra POD til Folkehelseinstituttet (FHI) som også omfatter et prosjekt som skulle undersøke effekter av forebyggende tiltak mot ungdomskriminalitet, med særskilt fokus på forebygging av seksuallovbrudd og radikalisering.
Vi utførte på oppdrag fra POD er systematisk kartleggingsoversikt om målstyring i politiets forebyggende arbeid rettet mot ungdom.
Metode
Vi utførte en systematisk kartleggingsoversikt. Det er en litteraturoversikt over et definert forskningsspørsmål som innebærer en systematisk og vitenskapelig fremgangsmåte for å kartlegge og deskriptivt beskrive eksisterende forskning på et spesifikt tema.
Vi utførte fra mars til mai 2020 et omfattende søk etter studier. Vi utførte ett felles søk for de to relaterte prosjektene (målstyring og effekter av forebyggende tiltak). Vi søkte etter studier både i elektroniske litteraturdatabaser og i grålitteraturkilder. Med grålitteratur menes forskning som ikke er publisert i tradisjonelle eller formelle-kommersielle publiseringskanaler. Vi søkte etter studier fra år 2000 eller senere. To forskere gikk uavhengig av hverandre gjennom referansene som ble identifisert i søkene. Først leste de gjennom tittel og sammendrag, deretter gjennomgikk de alle relevante fulltekster. Alle studier ble vurdert opp mot inklusjonskriteriene.
Inklusjonskriteriene var:
P (populasjon): Politiansatte (på ulike nivåer), riksadvokat, justisdepartement, eller tilsvarende instanser i andre land.
I (tiltak): Målstyring/-formuleringer innen politiet, i prioritert rekkefølge:
1: målstyring/-formulering innen forebyggingsarbeid, rettet mot seksuallovbrudd og radikalisering blant unge (inntil 24 år).
2: målformuleringer innen politiets arbeid med kriminalitetsforebyggingsarbeid blant unge (inntil 24 år).
O (utfall): Beskrivelser av målstyring/-formuleringer, konsekvenser av disse og erfaringer med målstyring/-formuleringer.
Studiedesign: Empiriske studier, det vil si effektstudier, erfaringsstudier, observasjonsstudier og studier som kombinerer kvantitative og kvalitative metoder. I denne kartleggingsoversikten har vi ikke ekskludert studier på grunnlag av studiedesign.
Kontekst:
I prioritert rekkefølge:
1. Nordiske land (Norge, Sverige, Danmark, Finland og Island)
2. Nederland og Storbritannia
3. Europa.
År: Publisert 2000 og senere
Èn forsker hentet ut data fra studiene. Datauttrekkene ble deretter sjekket av en annen forsker. Dataen trukket ut av hver studie ble sortert, samlet og sammenstilt med tekst. Vi lagde tabeller der det var relevant. Vi trakk ut og ga beskrivelser av målstyringssystemer og erfaringer med målstyring og forebyggingsarbeid. Vi vurderte ikke studiene med tanke på eventuell risiko for systematiske skjevheter.
Resultat
Vi vurderte titler og sammendrag til 12367 referanser, hvorav 1120 var identifisert via grålitteratursøkene. Søket omfattet to relaterte prosjekter og vi vurderte 25 studier som mulig relevante for det foreliggende prosjekt om målstyring. Av de 25 studiene vi vurderte som relevante og gjennomgikk i fulltekst fant vi at seks studier i tilstrekkelig grad traff inklusjonskriteriene. Det betyr at disse seks studiene på ulike måter tematiserte sammenhenger mellom målstyring, forebygging og ungdomskriminalitet. Ingen studier omhandlet imidlertid målstyring relatert til forebygging av seksuallovbrudd eller radikalisering blant ungdom.
De seks inkluderte studiene er publisert mellom 2003 og 2019, og fem er publisert 2010 eller senere. Det var fem kvalitative studier og en mixed-metode studie (samlet og analyserte både kvalitative og kvantitative data). Tre av studiene er masteroppgaver fra Norge. De tre andre studiene er fra Sverige: Av disse er to rapporter og en artikkel. Studiedeltakerne i alle de seks inkluderte studiene var ansatte i politimyndighetene i Norge og Sverige. Det var totalt i overkant av 100 studiedeltakere i de seks studiene.
Ved å vurdere de seks studiene samlet identifiserte vi seks temaer som var relevante for denne oppsummeringen:
- Utfordringer med hva som blir målt og hvordan disse indikatorene registreres: Politiets arbeid oppleves som hendelsesstyrt og at det er gjennomførte lovbrudd som måles. Dermed kan forebyggingsarbeidet bli usynliggjort eller nedprioritert. Lovbrudd som blir forebygget gir ikke positive utsalg i relevante statistikker for politiarbeid på kort sikt. Utformingen og utvelgelsen av måleindikatorer kan være utfordrende, og det oppleves å utføres måling av produktivitet heller enn effektivitet. Det er en forventning om å bli målt på forebyggende arbeid, og slik resultatmåling bør gjøres med mer kvalitative indikatorer, heller enn kvantitative.
- Tillit og lokalkunnskap som sentralt i forebyggingsarbeid: Tillit og lokalkunnskap oppleves som sentralt i det forebyggende arbeidet, men det tar tid og er vanskelig å planlegge, og innsatsen dette krever lar seg vanskelig registrere med indikatorer.
- Prioriteringer og knappe ressurser: Knappe ressurser og prioriteringer oppleves å gå ut over det forebyggende arbeidet. Mens slikt arbeidet er prioritert på papiret, lar det seg vanskelig kvantifisere, forventningene ble ofte ikke fulgt opp med tilstrekkelig ressurser og det er begrenset tid til å jobbe forebyggende.
- Uoverensstemmelser mellom strategier og målformuleringer: Det oppleves å være dårlig overensstemmelse mellom strategiene og målindikatorene som de ansatte i politimyndighetene skal forholde seg til i arbeidshverdagen, og som arbeidet blir evaluert etter. Selv om forebygging har høy prioritet i styringsdokumenter i politiet, gjenspeiles ikke dette i resultatindikatorene. Store og sentrale deler av politivirksomheten, særlig forebygging og beredskap, fanges ikke opp av indikatorene, til tross for at de er fremtredende i strategidokumentene.
- Forståelser av begrepet forebygging: Det oppleves å finnes ulike oppfatninger om hva som ligger i begrepet forebygging. Det legger føringer på prioriteringer, hvordan det forebyggende arbeidet legges opp, hvilke ressurser som tildeles og om arbeidet lar seg registrere i målstyringssystemene. En felles forståelse vil være nyttig.
- Samarbeid med andre aktører i forebyggende arbeid: Det er en oppfatning om at det forebyggende arbeidet ikke er noe politiet kan gjøre alene, men slikt samarbeid er tid- og ressurskrevende, og lar seg vanskelig synliggjøre i målstyringssystemene.
Konklusjon
Denne systematiske kartleggingsoversikten viser at det finnes svært få studier om målstyring i politiets forebyggende arbeid rettet mot ungdom generelt, og ingen studier om hvordan målstyring virker inn på det forebyggende arbeid rettet mot seksuallovbrudd og radikalisering blant ungdom. De få studiene som på ulike måter omhandler forebygging, målstyring og ungdom, belyser en rekke utfordringer med hensyn til bl.a. ressursknapphet, forståelse av forebygging og tverrsektorielt samarbeid.
Resultatene av kartleggingsoversikten kan bidra til at det strategiske arbeidet innen kriminalitetsforebyggende arbeid rettet mot ungdom kan styrkes. For å kunne besvare konkrete spørsmål om målstyring og forebyggende arbeid rettet mot ungdomskriminalitet er det imidlertid behov for flere og bedre studier.
