Evaluering av Intensjonsavtalen for et sunnere kosthold 2016-2025
Rapport
|Publisert
Evaluering av Intensjonsavtalen for et sunnere kosthold, en avtale mellom helsemyndighetene (Helse- og omsorgsdepartementet) og matbransjen (næringsorganisasjoner, mat- og drikkeprodusenter, dagligvarehandelen og serveringsbransjen) med konkrete mål for å gjøre det enklere for forbrukeren å ta sunne valg. Oppdrag fra Helse- og omsorgsdepartementet.
Sammendrag
Innledning
Intensjonsavtalen for et sunnere kosthold er en samarbeidsavtale mellom helsemyndighetene og matbransjen. En rekke aktører har signert eller tilsluttet seg til avtalen, inkludert næringsorganisasjoner, mat- og drikkeprodusenter, aktører innen dagligvarehandel og serveringsbransje. Avtalens mål er å øke andelen av befolkningen som følger et sunt og balansert kosthold i tråd med myndighetenes kostråd. Dette skal oppnås ved å redusere inntaket av salt, tilsatt sukker og mettet fett, samt ved å øke forbruket av såkalt #MerAv-mat: frukt, bær, grønnsaker, grove kornprodukter og fisk og sjømat.
Avtalen gjelder frem til utgangen av 2025. Folkehelseinstituttet (FHI) har, på oppdrag fra Helse- og omsorgsdepartementet, utført en evaluering av avtalen. Denne evalueringen vil bidra til å kunne vurdere om Intensjonsavtalen bør videreføres etter 2025, og om det er behov for justeringer i avtalens innhold.
Intensjonsavtalens mål er primært definert fra årlig matforsyningsstatistikk, og det er angitt mål for omsetning av nøkkelhullsmerkede produkter. Som et hjelpemiddel for å oppnå målet om saltreduksjon er det i tillegg utarbeidet veiledende mål for gjennomsnittlig saltinnhold innen mange matvarekategorier.
Metode
Vi har i evalueringen tatt utgangspunkt i Intensjonsavtalens innsatsområder og definerte mål mot 2025. Utviklingen er beskrevet deskriptivt ved hjelp av matforsyningsstatistikk (engrosforbruk) supplert med data fra forbruksundersøkelser og kostholdsstatistikk, kostholdsundersøkelser og biologiske markører. I tillegg har vi brukt produktinformasjon om dagligvarer og omsetningstall for Nøkkelhullet.
Resultater
Målsetningen om økt omsetning av nøkkelhullsprodukter er oppnådd, og det ses en positiv utvikling for salt med gradvis reduksjon av saltinnhold innenfor noen viktige matvarekategorier, blant annet i kategoriene brød, ost, kjøttprodukter og sauser. Resultatene fra evalueringen viser ellers lav måloppnåelse for de fleste mål innen totalt forbruk av salt, tilsatt sukker, mettet fett og #MerAv-mat, med få eller ingen positive endringer, og i noen tilfeller negative endringer i de aktuelle parameterne fra 2015 til 2023/2024. Det mangler foreløpig data for avtaleperiodens siste år og dataene på saltinntak er mangelfulle.
Diskusjon
Matvarebransjen spiller en vesentlig rolle når det gjelder utforming av lokale matomgivelser. Intensjonsavtalen skal stimulere til sunnere matomgivelser, for eksempel via reformulering av produkter, økt salg av produkter med Nøkkelhullet og påvirkning av forbrukeratferd for å gjøre det enklere å velge sunt. Til tross for det brede samarbeidet er det kun noen få av målene for avtalen som er nådd. Dette kan skyldes flere ulike forhold. Parallelle hendelser i samfunnet kan ha påvirket forbruket av salt, tilsatt sukker, mettet fett, samt #MerAv-mat i avtaleperioden, noe som gjør det utfordrende å anslå hvilke effekter avtalen har hatt. For eksempel har maten blitt dyrere, særlig #MerAv-maten, og matsvinnet har gått ned i perioden. Begge deler påvirker både matforbruket og resultatmålene i Intensjonsavtalen, som i stor grad tar utgangspunkt i engrosforbruk. Intensjonsavtalen har også viktige begrensninger ved at innsatsen i avtalen er frivillig, samtidig med at aktørene står fritt til å utvikle og promotere mindre sunne produkter. Bransjen har ved flere anledninger pekt på at helsemyndighetene bruker for lite ressurser på kommunikasjonstiltak for et sunt kosthold i tråd med kostrådene.
Denne rapporten inneholder noen forslag til endringer dersom avtalen skal fornyes, både når det gjelder mål for samarbeidet og indikatorer for hvordan enkelte resultater kan måles. Vi foreslår for eksempel at det innføres flere veiledende mål for reformuleringsarbeidet for tilsatt sukker og mettet fett, og at aktørene kan forplikte seg til å rapportere på ernæringsmessig kvalitet på deres vareomsetning.
Konklusjon
Evaluering av Intensjonsavtalens innsatsområder indikerer lav måloppnåelse for de fleste mål knyttet til salt, tilsatt sukker, mettet fett og #MerAv-matvarene, med begrensede eller ingen positive endringer i de aktuelle parameterne fra 2015 til 2023/2024. Målsetningen for økt verdiandel av produkter med Nøkkelhull er imidlertid oppnådd, og det ses en gradvis reduksjon av gjennomsnittlig saltinnhold i en del varekategorier.
De fleste av målene i avtalen er vide og ambisiøse, og flere faktorer har påvirket kostholdet i perioden. Det er derfor ikke mulig å fastslå hva effektene av avtalen i seg selv er.
Ved en videreføring av avtalen bør det vurderes noen endringer i mål, indikatorer og datagrunnlaget for å bedre kunne vurdere grad av måloppnåelse. For å oppnå kostholdsmålene i folkehelsearbeidet er det viktig at det tydeliggjøres at avtalen ikke begrenser myndighetenes mulighet til å også ta i bruk andre tiltak parallelt.