Evaluering av standardiserte regler for inndragning av skjenkebevillinger (prikksystemet)
Notat
|Publisert
Folkehelseinstituttet (FHI) skal ifølge tildelingsbrevet fra HOD i 2016 «Utføre oppdrag som følge av endringer i alkohollovgivningen, særlig gjelder dette følgeevaluering av de normerte reglene for inndragning av bevilling (prikksystemet)». Dette notatet presenterer resultater fra evalueringen, med fokus på skjenkebevillinger.
Notatet har to deler. Del 1 beskriver kvantitative data fra en årlig undersøkelse i norske kommuner, mens del 2 presenterer kvalitative data fra et utvalg på 11 kommuner.
Oppsummering av resultatene
Antall avdekkete mindre alvorlige brudd på skjenkesteder økte markant, særlig fra 2015-2017
- Noen kommuner hadde helt/delvis dialogbaserte kontroller før 2016. Ved brudd, som mangler ved internkontroll og reklame, ble det tilbudt veiledning, men ikke skrevet avviksrapport. Etter 2016 ble det i større grad skrevet rapport ved avdekking av slike brudd. Dette kan delvis forklare hvorfor antall avdekkete brudd gikk opp i noen kommuner.
- Imidlertid er det slik at både før og etter 2016 er brudd på bestemmelser om reklame og internkontroll blitt ansett som lite alvorlige og derfor sjelden gjenstand for reaksjoner. Det er primært de groveste bruddene på reklameforbud og internkontroll som blir sanksjonert.
Antall avdekkete grove brudd har ikke endret seg markant
- Kontrollrutiner og saksbehandling ved grove brudd var de samme både før og etter at det nasjonale prikksystemet ble innført, og det ble skrevet avviksrapport ved grove brudd både før og etter 2016.
- Særlig i mindre og mellomstore kommuner er det ofte avviksrapporter fra politiet som ligger til grunn for avdekkete grove brudd. I slike kommuner, hvor skjenkekontrollen ikke gjennomfører kontroller hver helg, synes derfor politiets arbeid å spille en viktig rolle i avdekking av brudd.
Antall inndratte skjenkebevillinger har gått betydelig ned
- Antallet inndragninger av skjenkebevillinger har falt kraftig etter innføringen av prikksystemet. Mens det i 2015 var 127 midlertidige inndragninger av skjenkebevillinger, har det etter innføringen av prikksystemet vært mellom 20 og 32 midlertidige inndragninger av skjenkebevillinger i året. Følgende forhold kan ha hatt betydning for å forklare denne nedgangen i inndragninger:
- Før 2016 hadde noen kommuner lokale prikksystem eller strengere sanksjonspraksis med lavere terskel for inndragning enn det nasjonale prikksystemet.
- Før 2016 var en betydelig andel av inndragningene i Oslo og andre større kommuner knyttet til manglende omsetningsoppgaver eller manglende innbetaling av gebyr. Ettersom slike mangler – etter innføringen av prikksystemet – ikke lenger er tilstrekkelig i seg selv til inndragelse, kan det være en viktig forklaring på nedgangen i inndragninger.
- Noen kommuner hadde tidligere strengere praksis for noen typer av grove brudd (for eksempel inndragning ved skjenking til mindreårige). Dette har antakelig hatt mindre betydning for nedgangen inndratte skjenkebevillinger, ettersom saksgang og vurderinger av inndragning i hovedsak synes å ha foregått på samme måte før og etter 2016.
- Detaljnivå og kvalitet i avviksrapporter varierer, men tilstrekkelig detaljert beskrivelse av en situasjon er nødvendig for å kunne vurdere om det foreligger brudd. Skjenkekontrollørenes arbeid med avviksrapporter har derfor stor betydning.
Antall klager på vedtak om midlertidig inndragning har vært lavt og har endret seg lite
- Prikksystemet gir adgang til å klage på prikkvedtak, men dette ser hittil ikke ut til å ha påvirket kommunal saksbehandling. Saksbehandlere i kommunene i utvalget i liten grad opplevd at klagesaker har medført økt saksmengde. Det kan imidlertid tenkes at dette endrer seg dersom/når det blir mange skjenkesteder som nærmer seg grensen på 12 prikker.
Nasjonal harmonisering i reaksjoner på brudd
- For mange typer av brudd (for eksempel skjenking til mindreårige og åpenbart påvirket gjest i lokalet) har prikksystemet ført til større grad av likebehandling på tvers av kommunene
- Særlig i kommuner hvor politisk ledelse behandler brudd på alkoholloven, er det blitt mindre mulighet til skjønnsmessig vurdering av brudd og sanksjoner.
- Kommunene har til dels fått bedre dialog med bransjen, og mener at bransjen opplever sanksjoneringen som mer gjennomsiktig og forutsigbar. Et fast system er lettere for kommunen å kommunisere til bransjen, og prikkene brukes som utgangspunkt for dialog. På den annen side har bransjen noen steder gitt uttrykk for irritasjon over at mindre brudd, som tidligere ble møtt med veiledning, nå medfører prikk-tildeling.
Indikasjoner på preventiv effekt av prikksystemet
- Før 2016 hadde flere kommuner et lokalt prikksystem, som ofte var strengere enn det nye nasjonale systemet. Vi har ikke grunnlag for å vurdere hvorvidt det nasjonale systemet kan ha en mer eller mindre preventiv effekt enn de lokale prikksystemene.
- Noen saksbehandlere hadde inntrykk av at det nasjonale prikksystemet kunne ha en viss preventiv effekt ved at skjenkestedene nå har lettere tilgang til informasjon om sanksjoner ved brudd, og at skjenkestedene skjerper seg for å unngå prikkbelastning eller ytterligere prikker ved avdekket brudd. Flere mente likevel at kvaliteten på skjenkekontrollen har større betydning enn prikksystemet for avdekke og sanksjonere brudd på alkoholloven.
- Omfanget av avdekte mindre alvorlige brudd økte etter innføringen av prikksystemet. Under ellers like forhold, kunne denne økningen ha tydet på at det ikke var noen preventiv effekt av prikksystemet, men kanskje snarere tvert om. Imidlertid viste de kvalitative intervjuene at økningen i avdekte brudd – i hvert fall til dels – skyldtes en endring fra en dialogbasert tilnærming på mindre alvorlige brudd til rapportering av avvik. Og ettersom mange mindre alvorlige brudd ikke nødvendigvis rapporteres gjennom avviksrapporter, er endringer i avdekte brudd heller ingen god indikasjon på en mulig effekt av prikksystemet.